Berliner Mietendeckel verfassungswidrig?

Der vom Berliner Senat beschlossene Mietendeckel wird sehr unterschiedlich beurteilt.

Hält der Senat diesen für zulässig und mit dem Grundgesetz vereinbar, so kommt das Bundesinnenministerium aus unterschiedlichen Gründen zu einem völlig anderem Ergebnis und beurteilt diesen Senatsentwurf aus mehreren Gründen für unzulässig.

Doch bilden Sie sich Ihr eigenes Urteil und lernen Sie die Argumentation des Bundesinnenministeriums hier kennen. Das Ministerium nimmt wie folgt Stellung:

Positionspapier des Bundeninnenministeriums zum Entwurf des Berliner Mietendeckels des Berliner Senats:

I. Gesetzgebungszuständigkeit zur Einführung eines Mietendeckels
A. Zusammenfassung
· Der Gesetzesentwurf zur Mietenbegrenzung in Berlin beruft sich auf die
Gesetzgebungskompetenz zum Wohnungswesen (Art. 70 Abs. 1GG),
die bis zur Föderalismusreform I im Jahr 2006 Gegenstand der
konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG a.F. war.
Ob hiermit das öffentliche Mietpreisrecht in die Kompetenz der Länder
gefallen ist, ist zwar umstritten (dagegen Papier, Landeskompetenz zur
Einführung eines sog. Mietendeckels?, Gutachten 2019; dafür
Mayer/Artz, Öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Aspekte eines
„Mietendeckels“ für das Land Berlin, Gutachten 2019, S. 36; Battis,
Verfassungsrechtliche Prüfung des Referentenentwurfs, Gutachten
2019, S. 8 f.), jedenfalls hat der Bund mit der Regelung des
Mietpreisrechts auf dem freien Wohnungsmarkt von seiner Kompetenz
nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG abschließend Gebrauch gemacht, sodass
die Gesetzgebungskompetenz der Länder gesperrt ist (so auch Papier
aaO, S. 7 ff.).
· Von dieser Regelungskompetenz hat der Bundesgesetzgeber u. a. mit
dem Gesetz zur Dämpfung des Mietanstiegs auf angespannten
Wohnungsmärkten und zur Stärkung des Bestellerprinzips bei der
Wohnungsvermittlung im Jahre 2015 (BGBl. I S. 610) durch die
Einführung der §§ 556d ff. BGB Gebrauch gemacht, was vom BVerfG
kompetenzrechtlich nicht beanstandet wurde (vgl. BVerfG, NJW 2019,
3054 ff.). Zentrale Neuregelung ist § 556d Abs. 1 BGB, der vorsieht, dass
die Miete in Gebieten mit einem angespannten Wohnungsmarkt zu
Beginn des Mietverhältnisses die ortsübliche Vergleichsmiete höchstens
um 10 % übersteigen darf. Die Mietpreisbegrenzung wurde damit durch
den Bund umfassend und abschließend geregelt.
· Eine solche konzeptionelle Entscheidung des zuständigen
Bundesgesetzgebers darf durch auf Spezialzuständigkeiten gründende
Einzelentscheidungen eines Landesgesetzgebers nicht verfälscht
werden (BVerfGE 98, 265 <301>). Durch den geplanten Berliner
„Mietendeckel“ würde jedoch den Vermietern untersagt, von rechtlichen
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Möglichkeiten Gebrauch zu machen, die ihnen die §§ 556d ff. BGB
gewähren. Dies wäre ein Verstoß gegen die bundesstaatliche
Kompetenzordnung, die alle rechtsetzenden Organe dazu verpflichtet,
ihre Regelungen so aufeinander abzustimmen, dass die Rechtsordnung
nicht aufgrund unterschiedlicher Anordnungen widersprüchlich wird
(BVerfGE 98, 265 <301>).
B. Wesentliche Erwägungen
Die Länder haben gemäß Art. 70 Abs. 1 GG das Recht der Gesetzgebung, soweit das
Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Im Bereich der
konkurrierenden Gesetzgebung haben die Länder gemäß Art. 72 Abs. 1 GG die
Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner in Art. 74 GG
benannten Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat.
Hinsichtlich der Regelung des Mietpreisrechts auf dem freien Wohnungsmarkt hat der
Bund bereits gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG von seiner Kompetenz abschließend
Gebrauch gemacht.
Gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG hat der Bund die Gesetzgebungskompetenz auf dem
Gebiet des bürgerlichen Rechts. Die Befugnis zur Regelung des bürgerlichen Rechts
betrifft alle Normen, die dem Zivilrecht zugerechnet werden. Damit bezieht sich der
Anwendungsbereich im Wesentlichen auf die Ordnung der
Individualrechtsverhältnisse (vgl. BVerfGE 42, 20 <31>). Mit dem geplanten
Landesgesetz Berlins wird beabsichtigt, die Miethöhe auf dem freien Wohnungsmarkt
zu begrenzen. Damit würde das Landesgesetz die Vertragsfreiheit von Mietern und
Vermietern einschränken und in privatrechtliche Individualrechtsverhältnisse
eingreifen. Zu einer solchen Regelung auf dem Gebiet des bürgerlichen Rechts ist
jedoch ausschließlich der Bundesgesetzgeber gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG befugt.
Von dieser Regelungskompetenz hat der Bundesgesetzgeber u.a.1 mit dem Gesetz
zur Dämpfung des Mietanstiegs auf angespannten Wohnungsmärkten und zur
Stärkung des Bestellerprinzips bei der Wohnungsvermittlung im Jahre 2015 (BGBl. I
S. 610) schließlich durch die Einführung der §§ 556d ff. BGB auch Gebrauch gemacht.
1 Daneben können etwa auch die Regelungen im Mietrecht zur Mieterhöhung im laufenden
Mietverhältnis bis zur ortsüblichen Vergleichsmiete und Modernisierungsmieterhöhung genannt
werden.
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Zentrale Neuregelung ist § 556d Abs. 1 BGB, der vorsieht, dass die Miete in Gebieten
mit einem angespannten Wohnungsmarkt zu Beginn des Mietverhältnisses die
ortsübliche Vergleichsmiete höchstens um 10 % übersteigen darf. Ein angespannter
Wohnungsmarkt liegt vor, wenn in einer Gemeinde oder einem Teil einer Gemeinde
die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen
Bedingungen besonders gefährdet ist. § 556d Abs. 2 BGB ermächtigt die
Landesregierungen, solche Gebiete durch Rechtsverordnung für die Dauer von
höchstens fünf Jahren zu bestimmen. Nur in einem durch Rechtsverordnung
bestimmten Gebiet wird die Mietobergrenze wirksam. Für die Stadt Berlin hat der
Senat von Berlin im Jahr 2015 eine Rechtsverordnung erlassen, die das gesamte
Stadtgebiet für die Dauer von fünf Jahren als Gebiet mit einem angespannten
Wohnungsmarkt bestimmt (vgl. BVerfG, NJW 2019, 3054 ff.). Insgesamt obliegt damit
nach dem Willen des Bundesgesetzgebers lediglich die Bestimmung der Gebiete mit
angespannten Wohnlagen den Ländern, während für die inhaltliche Ausgestaltung der
„Mietpreisbremse“ der Bund zuständig ist. Die Mietpreisbegrenzung wurde damit durch
den Bund umfassend und abschließend geregelt (Dünchheim, Die Unvereinbarkeit
einer Mietpreisbremse mit dem Verfassungsrecht, Gutachten 2019, S. 20). Die
Verfassungsmäßigkeit dieser Regelungen und damit auch kompetenzgemäße Erlass
wurde zuletzt auch durch das Bundesverfassungsgericht bestätigt (BVerfG, NJW
2019, 3054 ff.).
Würde der Berliner Landesgesetzgeber nun auf Grundlage des Art. 70 Abs. 1 GG sein
geplantes Gesetz zur Einführung eines „Mietendeckels“, welches mit seinen
Mietpreisgrenzen teilweise deutlich über die bundesgesetzlichen Regelungen
hinausgeht, erlassen, würde es die vom Bundesgesetzgeber getroffenen Regelungen
durch die Hintertür aufheben und modifizieren (Dünchheim, Die Unvereinbarkeit einer
Mietpreisbremse mit dem Verfassungsrecht, Gutachten 2019, S. 21). Für ein und
denselben Wohnraum würden im Land Berlin sowohl bundesgesetzliche Regelungen
als auch landesrechtliche Regelungen gelten und die Normadressaten wären
gegenläufigen gesetzlichen Regelungen ausgesetzt (Papier, Rechtsgutachterliche
Stellungnahme im Auftrag des Bundesverbands deutscher Wohnungs- und
Immobilienunternehmen, Gutachten 2019, S. 2). Dies wäre ein Verstoß gegen die
bundesstaatliche Kompetenzordnung, die alle rechtsetzenden Organe dazu
verpflichtet, ihre Regelungen so aufeinander abzustimmen, dass die Rechtsordnung
nicht aufgrund unterschiedlicher Anordnungen widersprüchlich wird (BVerfGE 98, 265
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<301>). „Konzeptionelle Entscheidungen eines zuständigen Bundesgesetzgebers
dürfen durch auf Spezialzuständigkeiten gründende Einzelentscheidungen eines
Landesgesetzgebers nicht verfälscht werden“ (BVerfGE 98, 265 <301>). Durch den
geplanten Berliner „Mietendeckel“ würde jedoch den Vermietern untersagt, von
rechtlichen Möglichkeiten Gebrauch zu machen, die ihnen die §§ 556d ff. BGB
gewähren (vgl. auch Papier, Rechtsgutachterliche Stellungnahme im Auftrag des
Bundesverbands deutscher Wohnungs- und Immobilienunternehmen, S. 6).
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der teilweise vertretenen Annahme, die
geplanten Regelungen eines Mietendeckels seien öffentlich-rechtlicher Natur (so aber
etwa: Weber, JZ 2018, 1022 ff.; Putzer, NVwZ 2019, 283 ff.; Mayer/Artz, Öffentlichrechtliche und privatrechtliche Aspekte eines „Mietendeckels“ für das Land Berlin,
Gutachten 2019, S. 36). Die öffentlich-rechtliche Natur wird damit begründet, dass das
Land Berlin, wie im Rahmen des Berliner „Mietendeckel“ vorgesehen, dem Bürger mit
Geboten und Verboten gegenüber tritt, während die zivilrechtlichen Regelungen zur
„Mietpreisbremse“ die gegenseitigen Beziehungen der Bürger zueinander bestimmen
(Mayer/Artz, Öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Aspekte eines „Mietendeckels“
für das Land Berlin, S. 19 ff.; Putzer, NVwZ 2019, 283 (286); vgl. zur Abgrenzung des
sozialen und des öffentlichen Mietrechts auch: Liesenfeld/Bickert/Dittmann, Der
geplante Mietendeckel in Berlin ist nichtig!, Gutachten 2019, S. 2 ff.). Daraus wird
gefolgert, dass die Regelungen zum Mietpreisdeckel nicht dem bürgerlichen Recht im
Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG unterfallen würden, wodurch der Landesgesetzgeber
wiederum zum Erlass von Regelungen nach Art. 70 GG befugt sei. Insbesondere
verweisen die Vertreter dieser Ansicht in diesem Zusammenhang auf das
„Wohnungswesen“, das ursprünglich als konkurrierende
Bundesgesetzgebungskompetenz in Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG a.F. ausgestaltet war
und im Rahmen der Föderalismusreform I den Ländern zurückübertragen wurde. Das
Wohnungswesen umfasse auch Regelungen zum Mietpreisrecht (so etwa Battis,
Verfassungsrechtliche Prüfung des Referentenentwurfs eines Gesetzes zur
Neuregelung gesetzlicher Vorschriften zur Mietenbegrenzung in Berlin, Gutachten
2019, S. 8 ff.). Durch die Föderalismusreform seien diese in die Kompetenz des
Landesgesetzgebers überführt worden.
Diese Begründung trägt jedoch nicht. Zunächst schließt der Kompetenztitel des Art.
74 Abs. 1 Nr. 1 GG Regelungen auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts nicht von
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vornherein aus. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu klargestellt, dass das
bürgerliche Recht im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG nur die Zusammenfassung
aller Normen betreffe, die herkömmlicherweise dem Zivilrecht zugerechnet werden
und damit gerade nicht als Gegensatz zum öffentlichen Recht zu verstehen sei
(BVerfGE 11, 192 <199>). Vielmehr wird der Begriff im Sinne einer
Traditionszuständigkeit des Bundes ausgelegt (BVerfGE 61, 149 <175>). Darüber
hinaus verfolgen das soziale Mietrecht und etwaige öffentlich-rechtliche Regelungen
oftmals den gleichen Zweck, nämlich die Dämpfung des Anstiegs der Mieten. Die
Abgrenzung von sozialem Mietrecht und öffentlichem Preisrecht ist daher diffizil und
klare Kriterien sind nicht ersichtlich. Selbst Befürworter dieser Ansicht geben zu, dass
nebeneinander bestehende Vorschriften aus beiden Gebieten in die gleiche Richtung
wirken oder sich teilweise widersprechen könnten (so etwa Putzer, NVwZ 2019, 283
<286>). Landesrechtliche Regelungen hierzu würden daher gegen die
bundesstaatliche Kompetenzordnung verstoßen, die alle rechtsetzenden Organe dazu
verpflichtet, ihre Regelungen so aufeinander abzustimmen, dass die Rechtsordnung
nicht aufgrund unterschiedlicher Anordnungen widersprüchlich wird (BVerfGE 98, 265
<301>). Die geplanten landesrechtlichen Regelungen können auch nicht mit dem
schlichten Hinweis, diese seien verwaltungsrechtlich und damit öffentlich-rechtlich
geprägt, legitimiert werden. Eine rein begriffliche Differenzierung ist nämlich für die
grundgesetzliche Kompetenzordnung und die Auslegung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG
belanglos (Papier, Rechtsgutachterliche Stellungnahme im Auftrag des
Bundesverbands deutscher Wohnungs- und Immobilienunternehmen, Gutachten
2019, S. 4). Vielmehr unterfallen die geplanten Vorschriften ihrem Schwerpunkt nach
dem sozialen Mietrecht und müssen auch deshalb bereits der Bundeskompetenz
unterliegen (Papier, Rechtsgutachterliche Stellungnahme im Auftrag des
Bundesverbands deutscher Wohnungs- und Immobilienunternehmen, Gutachten
2019, S. 4). Auch der Hinweis die bundesrechtliche Mietpreisbremse und das geplante
Berliner Mietenmoratorium seien nicht deckungsgleich, verfängt nicht (a.A. Battis,
Verfassungsrechtliche Prüfung des Referentenentwurfs eines Gesetzes zur
Neuregelung gesetzlicher Vorschriften zur Mietenbegrenzung in Berlin, Gutachten
2019, S. 15 f.), da die Zielrichtung im Wesentlichen übereinstimmt und hierdurch eine
diffuse Rechtslage geschaffen wird, die der grundgesetzlichen Kompetenzordnung
widerspricht.
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Zudem ist festzustellen, dass trotz der Änderungen durch die Föderalismusreform I der
Bundesgesetzgeber das Mietpreisrecht hinsichtlich des freien Wohnungsmarktes
weiterhin als Bestandteil des bürgerlichen Rechts im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1
GG sah. In seiner Gesetzesbegründung zum „Gesetz zur Änderung des
Grundgesetzes“ im Jahr 2006 (BT-Drs. 16/813), mit welchem der Kompetenztitel des
Wohnungswesens in die Zuständigkeit der Länder überführt wurde, hat der
verfassungsändernde Gesetzgeber klargestellt, dass das Wohnungswesen nicht
vollständig auf die Länder übergegangen ist. Vielmehr wurden ausdrücklich nur „das
Recht der sozialen Wohnraumförderung, der Abbau von Fehlsubventionierung im
Wohnungswesen, das Wohnungsbindungsrecht, das Zweckentfremdungsrecht im
Wohnungswesen sowie das Wohnungsgenossenschaftsvermögensrecht“ in die
Länderkompetenz überführt. Etwaige Begrenzungen der Mietpreise durch den
Landesgesetzgeber sind daher auch nur im Rahmen der sozialen Wohnraumförderung
möglich. Hier haben die meisten Länder seit der Föderalismusreform eigene
Wohnungsförderungs- und Wohnungsbindungsgesetze erlassen. Soweit das
Wohnraumförderungsgesetz des Bundes und das Wohnungsbindungsgesetz
(WoBindG) des Bundes nicht durch landesrechtliche Regelungen ersetzt worden sind,
bleiben sie weiterhin gültig (https://www.bmi.bund.de/DE/themen/bauenwohnen/stadt-wohnen/wohnraumfoerderung/soziale-wohnraumfoerderung/sozialewohnraumfoerderung-node.html).
Im Übrigen wird dies durch ein historisches Argument verdeutlicht: Unter dem
damaligen Bundesminister für Wohnungsbau, Paul Lücke, hat der Bundesgesetzgeber
im Jahr 1959 u.a. das Gesetz über den Abbau der Wohnungszwangswirtschaft und
über ein soziales Mietrecht erlassen (BT-Drs. 3/1234), das zu einer Liberalisierung des
Wohnungsmarktes führte. Damals wurden zwar Mietpreisregulierungen nicht wie
heutzutage eingeführt, sondern diese aufgehoben. Ähnlich wie heute wurden aber
auch damals bereits die Modalitäten zur Höhe der Mietpreise auf dem freien
Wohnungsmarkt seitens des Bundes geregelt, während die Landesregierungen
lediglich per Rechtsverordnungen diejenigen Gebiete bestimmen durften, in denen die
Mietpreisregulierung aufgehoben werden sollte. Es ist kein Grund ersichtlich, weshalb
der Bundesgesetzgeber nun von dieser jahrzehntelangen Praxis der
Kompetenzverteilung abweichen wollte.
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Ferner ändert auch ein Verweis auf Art. 28 Abs. 1 der Verfassung von Berlin nichts an
diesem Ergebnis (so aber Mayer/Artz, Öffentlich-rechtliche und privatrechtliche
Aspekte eines „Mietendeckels“ für das Land Berlin, S. 14). Art. 28 Abs. 1 besagt, dass
jeder Mensch das Recht auf angemessenen Wohnraum hat. Derartige
Staatszielbestimmungen können jedoch Handlungspflichten des Landesgesetzgebers
nur im Rahmen der grundgesetzlichen Kompetenzordnung begründen. Andernfalls
würde das Landesrecht die grundgesetzliche Kompetenzverteilung untergraben, was
zur Folge hätte, das von Bundesland zu Bundesland ein unterschiedliches
Bundesverfassungsrecht gelten würde (Papier, Rechtsgutachterliche Stellungnahme
im Auftrag des Bundesverbands deutscher Wohnungs- und Immobilienunternehmen,
Gutachten 2019, S. 7).
Mithin komm dem Bund vorliegend eine umfassende Gesetzgebungskompetenz aus
Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG zu, was eine Sperrwirkung für den Landesgesetzgeber zur
Folge hat. Ein entsprechendes Berliner Landesgesetz zur Einführung eines
„Mietendeckels“ wäre damit formell verfassungswidrig.
II. Vereinbarkeit einer gesetzlichen Einführung eines Mietendeckels mit
Art. 14 GG
A. Zusammenfassung
· Der Gesetzentwurf greift in die Eigentumsfreiheit der Wohnungseigentümer
(und ihre Vertragsfreiheit) ein.
· Der gesetzgeberische Zweck, durch die Begrenzung der Miethöhe der
Verdrängung wirtschaftlich weniger leistungsfähiger Bevölkerungsgruppen
entgegenzuwirken, liegt nach der Rechtsprechung des BVerfG im öffentlichen
Interesse (Verhinderung der Gentrifizierung ist Gemeinwohlbelang).
· Der Gesetzentwurf dürfte geeignet und erforderlich sein, den o.g. Zweck zu
erreichen.
· Problematisch ist die Zumutbarkeit: Ob die durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten
Interessen der Eigentümer derart weit in den Hintergrund gestellt werden
dürfen, wie es der Gesetzentwurf vorsieht, erscheint zweifelhaft.
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· Vom sog. Mietenstopp werden unterschiedslos alle Vermieter erfasst, auch
solche, die bislang nur geringe Mieten verlangt haben. Dies ist auch unter Art. 3
GG-Aspekten problematisch.
· Die Mietobergrenze versetzt die zulässige Miete auf den Stand des
Mietspiegels von 2013 (basierend auf den Mieten der Jahre 2008-2012). Die
seit dieser Zeit gestiegenen Preise (im Baugewerbe für Instandhaltung sowie
sonstige für das Grundeigentum typische Kosten), bleiben unberücksichtigt.
· Aus dem gleichen Grund erscheint auch die Kappung zu hoher Bestandsmieten
(„Wuchermiete“) problematisch. Bezugspunkt ist hier wiederum die 2013
ortsübliche Miete. Ob 120 % der 2013 ortsüblichen Miete bereits als Grenze zur
„Wuchermiete“ angesehen werden kann, erscheint zweifelhaft.
· Es fehlt an einer gesetzlichen Absicherung für Eigentümer, um eine
(verfassungswidrige) Substanzverletzung auszuschließen, wenn
Eigentümer/Vermieter erhebliche Investitionen (energetische Sanierung)
getätigt haben. Eine Abmilderung ist lediglich über die Härtefallklausel möglich.
· Es ist zudem durch den Gesetzentwurf selbst nicht abgesichert, dass durch die
Vermietung auch ein Ertrag, der zur finanziellen Grundlage für die eigene
Lebensgestaltung beiträgt, erwirtschaftet werden kann.
B. Wesentliche Erwägungen
Das nach Art. 14 Abs. 1 GG gewährleistete Eigentum ist durch Privatnützigkeit und
grundsätzliche Verfügungsbefugnis des Eigentümers über den Eigentumsgegenstand
gekennzeichnet. Zugleich soll der Gebrauch des Eigentums dem Wohl der
Allgemeinheit dienen (Art. 14 Abs. 2 Satz 2 GG) (vgl. BVerfG Beschluss vom 18. Juli
2019 – 1 BvL 1/18 Rn. 53 m.w.N. – „Mietpreisbremse“).
Nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG werden Inhalt und Schranken des Eigentums durch
Gesetz bestimmt. Dabei muss der Gesetzgeber die Freiheitssphäre der Einzelnen mit
dem Wohl der Allgemeinheit in ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Die Befugnis
des Gesetzgebers zur Inhalts- und Schrankenbestimmung ist umso weiter, je stärker
der soziale Bezug des Eigentumsobjekts ist (BVerfG a.a.O. Rn. 55 m.w.N.; stRspr).
Ein Grundrechtseingriff ist nur dann verfassungsrechtlich gerechtfertigt, wenn er
verhältnismäßig ist. Dies ist der Fall, wenn der Eingriff einem legitimen Zweck dient
und zum Erreichen dieses Zwecks geeignet, erforderlich sowie angemessen ist.
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a) Legitimer Zweck
Das Berliner MietenWoG soll die rasante Preisentwicklung der Mieten bremsen und
die Mieten auf ein sozialverträgliches Maß zurückführen. Damit soll auch für
Bevölkerungsschichten mit mittleren und geringen Einkommen angemessener
Wohnraum zu bezahlbaren Mieten erhalten bzw. zugänglich gemacht und
Verdrängungsprozessen entgegengewirkt werden. Der gesetzgeberische Zweck,
durch die Begrenzung der Miethöhe der direkten oder indirekten Verdrängung
wirtschaftlich weniger leistungsfähiger Bevölkerungsgruppen entgegenzuwirken, liegt
nach der Rechtsprechung des BVerfG im öffentlichen Interesse (vgl. BVerfG
Beschluss vom 18. Juli 2019 – 1 BvL 1/18 Rn. 60). Von daher dürfte ein legitimer Zweck
vorliegen.
b) Geeignetheit
Verfassungsrechtlich genügt für die Eignung, dass der erstrebte Erfolg gefördert
werden kann, dass also die Möglichkeit der Zweckerreichung besteht. Das Gesetz darf
nicht von vorneherein untauglich sein.
Zwar kann die Mietobergrenze die Nachfrage von Wohnungssuchenden weiter
ansteigen lassen, weil neben einkommensstarken Wohnungssuchenden auch solche
mit geringeren Einkommen als Mieter infrage kommen. Trotzdem können mit dem
Gesetzentwurf zumindest die Voraussetzungen für einen Marktzugang
einkommensschwächerer Mieter geschaffen werden. Der Mietenstopp und die
Mietobergrenze können zudem der Verdrängung von einkommensschwächeren
Mietern aus ihren angestammten Stadtteilen entgegenwirken.
Zudem kann es zu einer Reduzierung der Neubauaktivitäten kommen. Allerdings sind
Neubauten ab dem Jahr 2014 vom Mietendeckel ausgenommen. Ein verbleibendes
Risiko, dass ein langfristig geringeres Mietniveau mittelbar Einfluss auf die
Neubautätigkeit haben kann, lässt die Eignung der Regelung nicht entfallen (vgl.
BVerfG a.a.O. Rn. 65).
c) Erforderlichkeit
Die Regelung ist erforderlich, wenn kein sachlich gleichwertiges, zweifelsfrei gleich
wirksames, die Grundrechte weniger beeinträchtigendes Mittel zur Verfügung steht,
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um den mit dem Gesetz verfolgten Zweck zu erreichen. Der Gesetzgeber verfügt
insoweit über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum.
Gemessen hieran dürften die Grenzen der Erforderlichkeit nicht überschritten sein.
Zwar kommt der Mietendeckel nicht allein einkommensschwächeren, sondern
unterschiedslos allen Wohnungssuchenden zugute. Auch kommen weitere staatliche
Maßnahmen zur Linderung oder Behebung der Wohnungsnot in Betracht, etwa die
Förderung des Wohnungsbaus. Allerdings dürften diese Maßnahmen gegenüber dem
Mietendeckel nicht zweifelsfrei – kurzfristig – vergleichbar wirksam sein.
d) Zumutbarkeit / Verhältnismäßigkeit i.e.S.
Im Rahmen der Verhältnismäßigkeit i.e.S. ist zwischen der Schwere des Eingriffs
einerseits und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe
abzuwägen. Eine einseitige Bevorzugung oder Benachteiligung steht mit den
verfassungsrechtlichen Vorstellungen eines sozialgebundenen Privateigentums nicht
in Einklang. Die von Art. 14 Abs. 1 GG gezogenen Grenzen wären jedenfalls dann
überschritten, wenn die Miethöhenregulierung auf Dauer zu Verlusten für den
Vermieter oder zu einer Substanzgefährdung der Mietsache führte (vgl. BVerfG a.a.O.
Rn. 68 f).
Die Befugnis des Gesetzgebers geht umso weiter, je mehr das Eigentumsobjekt in
einem sozialen Bezug und in einer sozialen Funktion steht. Das trifft auf eine
Miethöhenregulierung in besonderem Maße zu. Eine Wohnung hat für den Einzelnen
und dessen Familie eine hohe Bedeutung. Zwar gilt dies bei Mietbeginn nur
abgeschwächt, weil Wohnungssuchende ihren privaten Lebensmittelpunkt noch nicht
in der Mietwohnung genommen haben und sich daher jedenfalls nicht auf ein
Besitzrecht als vermögenswerte Rechtsposition berufen können. Abhängig ist das
Gewicht ihrer Belange zudem von ihrer tatsächlichen Aussicht auf zumutbaren
Wohnraum in anderen Stadtvierteln. Aber auch in nachgefragten Stadtvierteln sind
große Teile der Bevölkerung auf Mietwohnungen unausweichlich angewiesen. Ebenso
ist das Wohnumfeld ein Gesichtspunkt, den der Gesetzgeber berücksichtigen darf.
Zudem ist Wohnraum generell abhängig von Grund und Boden und damit auch auf
angespannten Wohnungsmärkten nicht beliebig reproduzierbar (BVerfG a.a.O. Rn.
71).
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Zu berücksichtigen sind darüber hinaus die Interessen von Mietern in bestehenden
Mietverhältnissen, deren Besitzrecht an der gemieteten Wohnung durch Art. 14 Abs.
1 GG geschützt ist. Allerdings sind sie auf den Schutz durch die Miethöhenregulierung
nur in geringerem Umfang angewiesen, weil ihren Interessen grundsätzlich durch die
gesetzlichen Regelungen zur ordentlichen Kündigung und die Regulierung der
Mieterhöhung im laufenden Mietverhältnis bereits in verfassungsrechtlich
angemessener Weise Rechnung getragen wird (BVerfG a.a.O. Rn. 71).
Der Gesetzgeber ist nicht darauf beschränkt, die Belange der jeweiligen Mieter zu
schützen. Er kann sich – wie hier – auch auf das gesellschaftspolitische Interesse an
einer durchmischten Wohnbevölkerung in innerstädtischen Stadtvierteln berufen.
Droht als langfristige Folge der Verdrängung einkommensschwächerer Mieter eine
Aufteilung der Wohnbevölkerung auf einzelne Stadtteile nach wirtschaftlicher
Leistungsfähigkeit, kommt der angestrebten Verhinderung der Gentrifizierung als
Gemeinwohlbelang ebenfalls Gewicht zu (vgl. BVerfG a.a.O. Rn. 72).
Von daher gebietet die Eigentumsgarantie nicht, Rechtspositionen für alle Zukunft in
ihrem Inhalt unangetastet zu lassen. Der Gesetzgeber kann einmal geschaffene
Regelungen nachträglich verändern und fortentwickeln, auch wenn sich damit die
Nutzungsmöglichkeiten bestehender Eigentumspositionen verschlechtern. Auf dem
sozialpolitisch umstrittenen Gebiet des Mietrechts müssen Vermieter mit häufigen
Gesetzesänderungen rechnen und können nicht auf den Fortbestand einer ihnen
günstigen Rechtslage vertrauen. Ihr Vertrauen, mit der Wohnung höchstmögliche
Mieteinkünfte erzielen zu können, wird durch die Eigentumsgarantie nicht geschützt
(vgl. BVerfG a.a.O. Rn 75).
Ob die Interessen der Eigentümer/Vermieter jedoch derart weit in den Hintergrund
gestellt werden dürfen, wie der Gesetzentwurf es vorsieht, erscheint in einigen
Punkten zweifelhaft:
aa) So werden vom sog. „Mietenstopp“ nicht nur solche Vermieter erfasst, die
Wohnraum zu überhöhten Preisen anbieten, sondern unterschiedslos alle Vermieter,
auch solche, die bislang nur geringe Mieten verlangt haben. Gerade „sozialen“
Vermietern wird es durch den Mietenstopp erheblich erschwert, Rücklagen nicht nur
für Modernisierungen, sondern auch für andere wohnwerterhöhende Maßnahmen zu
bilden, so dass die Gebäude im Vergleich an Attraktivität einbüßen dürften. Das
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Eingreifen der Härtefallregelung stellt lediglich sicher, dass die Vermietung nicht auf
Dauer mit wirtschaftlichen Verlusten einhergeht oder zur Substanzgefährdung der
Mietsache führen würde. Verfassungsrechtlich muss es aber auch möglich sein, durch
die Vermietung einen Ertrag, der zur finanziellen Grundlage für die eigene
Lebensgestaltung beiträgt, zu erwirtschaften. Hier findet sich lediglich in der
Gesetzesbegründung ein vager Hinweis, dass mit Blick auf die Rspr. des BVerfG eine
verfassungskonforme Auslegung der Härtefallregelung erforderlich ist, ohne dass die
Position der Vermieter im Gesetzestext selbst abgesichert wäre.
bb) Die Mieten sollen nach dem Gesetzentwurf nicht nur – auf dem Stand vom
18.6.2019 – auf der vertraglich vereinbarten Höhe „eingefroren“ werden, sondern
zusätzlich auch „auf ein sozialverträgliches Maß“ zurückgeführt werden. Deshalb sieht
der Gesetzentwurf bestimmte Miethöchstpreise bei Neuvermietungen vor, die auf dem
Berliner Mietspiegel 2013 basieren, dem wiederum die Mieten der letzten vier Jahre
vor dem 1.9.2012 zugrunde liegen. Begründet wird dies damit, dass dies der letzte
Zeitpunkt war, zu dem noch kein angespannter Wohnungsmarkt vorlag. Die
Mietobergrenze versetzt die zulässige Miete somit auf den Stand der Jahre 2008 –
2012. Ob dies noch verhältnismäßig ist, erscheint zweifelhaft. Seit diesem Zeitraum
sind nicht nur die Mieten gestiegen, sondern auch die sonstigen Preise, was gänzlich
unberücksichtigt bleibt. Eigentümer tragen z.T. hohe, häufig kreditfinanzierte
Investitionskosten, die sich über Mieteinnahmen nur über einen langen Zeitraum
rentieren können. Zumindest die allgemeine Preissteigerung – und ggf. auch die
hiervon abweichende Steigerung im Baugewerbe für Instandhaltungskosten sowie
sonstige für das Grundeigentum typische Kosten – müssten durch Mieterhöhungen
ausgeglichen werden können. Diesen Interessen der Vermieter trägt der
Gesetzentwurf allenfalls über die Härtefallregelung Rechnung. Ein – begrenzter –
Inflationsausgleich ist erst ab dem Jahr 2022 vorgesehen.
cc) Vor diesem Hintergrund erscheint auch die vorgesehene Kappung zu hoher
Bestandsmieten (auf 120 % der Mietobergrenze) problematisch. Bei einer gesetzlichen
Kappung liegt ein größerer Eingriff als bei einer Deckelung vor. Bezugspunkt für die
Kappung ist wiederum die 2013 ortsübliche Miete war. Ob 120 % der 2013 ortsüblichen
Miete bereits zu einer gesetzlichen Kappung berechtigen, erscheint zweifelhaft.
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dd) Es fehlt ebenfalls an einer gesetzlichen Regelung, um eine (verfassungswidrige)
Substanzverletzung auszuschließen, wenn Eigentümer/Vermieter erhebliche
Investitionen – beispielsweise im Rahmen der energetischen Sanierung alten
Wohnraums -getätigt haben. Eine Abmilderung ist lediglich über die Härtefallklausel
möglich. Für die Zukunft sind bei energetischen Sanierungen lediglich geringe
Mieterhöhungen möglich. Daneben kündigt der Senat Förderprogramme der IBB an,
allerdings ohne die Rechtsposition der Eigentümer gesetzlich abzusichern.
ee) Problematisch erscheint auch die unterschiedslose Einbeziehung von
Mietverhältnissen über möblierte Wohnungen. Es ist nicht vorgesehen, dass für die
Möblierung ein Ausgleich gefordert werden kann. Auch Verträge mit Staffelmieten
werden unterschiedslos erfasst, was zudem einen noch weitergehenden Eingriff in die
Privatautonomie beinhaltet, ohne dass hier ein Interessenausgleich vorgesehen wäre.
4. Eingriff in Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 GG
Der Gesetzentwurf greift zudem in die Vertragsfreiheit der Eigentümer/Vermieter ein,
wobei sich im Rahmen der Verhältnismäßigkeit keine von Art. 14 GG abweichende
Bewertung ergeben dürfte.
Zudem trifft er alle Eigentümer/Vermieter gleichermaßen, was insbesondere beim
Mietenstopp problematisch ist. Für eine Bewertung unter Gleichheitsaspekten wäre
eine genauere Kenntnis der Situation von Eigentümern/Vermietern erforderlich.

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